土地整治怎樣實現跨地區調劑

億華天


      2010年以來,上海立足大都市經濟社會和土地利用特征,通過郊野公園建設、低效建設用地減量化、“土地整治+”等政策實踐創新,探索推進大都市特色土地整治的五個轉變,即整治對象由以農地為主向以建設用地為主轉變、整治方向由以農田基礎設施建設為主向促進鄉村全面振興轉變、整治目標由耕地保護向城鄉生態空間發展轉變、整治范疇由單一項目實施向區域綜合整治轉變、整治主體由單一化向多元化轉變。

隨著長三角區域一體化發展上升為國家戰略,原有土地整治思路需要進一步提升:

第一,整治空間從大都市區向大都市圈轉變。

      當今世界,公認有三個具規模效應的大灣區:一個是以金融為特征的紐約灣區,一個是以科技為特征的舊金山灣區,一個是以產業為特征的東京灣區。伴隨長三角區域一體化發展升級為國家戰略,中國國家層面上就形成了京津冀、粵港澳和長三角這三個層級最高的大都市群。

其中,又可分成不同的大都市圈,如長三角區域包括上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等。在長三角區域一體化發展以及相關重點都市圈里,未來的發展趨勢都是破除行政壁壘,促進資源和要素的流動優化,進而提高整個區域的規模競爭優勢。

      國家發改委《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確提出,培育發展現代化都市圈,在符合土地用途管制前提下,允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑。增減掛鉤是推進工業用地減量化、農民集中居住、郊野公園建設的核心政策工具。原來的政策設計以上海市級或區級為指標調劑限制范圍,現在允許在都市圈范圍內調劑指標,將對上?,F行土地整治模式產生重大影響。

在此大背景下,都市圈里不同等級城市之間的土地整治政策如何對接?不同城市的土地整治政策能否相互吸收、借鑒并發展成為具有顯著特色的大都市圈土地整治創新政策?這些都值得進一步探討。

第二,整治對象從土地資源向國土資源轉變。

      早在2011年編制“十二五”土地整治規劃時,上海就在全國率先提出全域綜合整治的戰略設想。在“十三五”土地整治規劃編制,尤其是郊野公園項目實施過程中,也逐級形成了大都市特色的“田水路林村廠”綜合整治體系。隨著國家自然資源管理思路的變化,即從資源要素分類分部門管理模式轉向更強調把資源要素看作具有內在聯系的生態系統統一管理模式,整治對象將進一步從“田水路林村廠”向“山水林田湖草生命共同體”轉變。

在長三角區域一體化發展的大趨勢下,這種轉變可能會催生一些新的國土空間整治工程。比如,淀山湖水源地生態修復,既是涉及“水林田湖廠”的國土資源系統整治,需要相關部門的協作治理,又是涉及上海、浙江和江蘇不同行政區域的整治,需要跨區域、多部門的國土空間綜合治理。

第三,產權主體從二元分立向城鄉統一轉變。

      在長三角區域一體化發展進程中,資源的自由流動不可或缺。為此,需要進一步打破城鄉分立的二元土地市場,激活存量巨大的農村集體建設用地,包括經營性建設用地和農民宅基地。

      全國人大常委會曾授權33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律的規定,并明確三條底線:土地公有制性質不改變,耕地紅線不突破,農民利益不受損。在這33個試點中,長三角區域有4個,其中一個在上海松江,還有一個在浙江德清。

      兩地作了積極探索,有相似點也有不同點。比如,德清通過“一村一梳理,一地一梳理”,摸清集體經營性建設用地存量底數。這與上海的“一村一冊,一地一冊”相似。又如,德清試點分成就地入市和異地調整入市兩種渠道。其中的異地調整入市本質上和上海減量化指標調劑出讓是一樣的,區別在于前者承認村集體產權主體地位,把收益直接給村集體,后者則是成本和收益都是區鎮政府在負擔,村集體獲得補償。

      上海的減量化取得了積極成效,但也面臨成本等問題。這就帶來一個思考:長三角區域城市建立城鄉統一產權市場是一體化的必然趨勢,未來上海土地整治政策能不能在產權制度改革大趨勢下實現自我優化?

第四,治理模式從政府主導向社區自主轉變。

      土地整治與空間治理的區別之一,就在于治理強調多元主體的參與,包括不同層級的政府、不同的政府部門、中介組織、專家學者。當然,最重要的還是社區和居民。

比如,上海的郊野公園項目是一類非常成功的整治項目。筆者在向美國、荷蘭、澳大利亞的學者介紹上海郊野公園時,這些專家最關注的是社區和居民怎么參與這個項目?他們為什么愿意參與這個項目?國際經驗表明,社區自主和居民參與能夠很好地降低土地整治行政成本。這應當成為上海土地整治政策的發展趨勢之一。

第五,支持技術從地理信息向大數據轉變。

      土地整治規劃和管理較早地應用了地理信息系統和空間大數據,現在需要進一步重視與人相關的大數據。比如,有學者利用手機數據、通勤數據等重新劃分長三角區域的“實體城市”,直觀表現出區域一體化中的城市差異。

大數據對土地整治的影響主要是技術方面。比如,利用大數據來分析郊野公園的吸引力及覆蓋范圍,是只有本區的人使用,還是全市的人使用?能否吸引周邊城市的人?再如,在土地整治規劃、土地整治潛力評估的過程中,人口是特別重要的因素。以往,我們多是通過鎮村調查和農戶抽樣來測算鄉村現在到底有多少常住人口,分析土地整治減量化的潛力有多大。這種方法的誤差比較大,通過大數據則可以較好地提供有效驗證。



无码国产精品一区二区VR老人_无码毛片区1区2区3_无码精品国产DVD在线观看9久